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政经参考整理于新华社、瞭望、安徽高层参考

▲安徽省池州市的江南产业集中区，主干道旁的厂房空无一人，楼顶瓦片已经脱落姜刚摄

◆江南、江北两个产业集中区原本是为高规格承接产业转移而设立，匆匆上马，最终运转维艰，土地厂房闲置，部分项目烂尾，深陷生存困境

◆江北集中区注册企业近家，正常生产且有一定规模的仅三四家，一些注册企业是开票企业，实体在外，“像候鸟一样，享受完政策就走人”

◆决策变化太快，让基层无所适从：事前缺规划，负债而建；事中无考虑，产业布局“随意”；事后无补救，老百姓失望

◆两个产业集中区选址在一片农田上，周边缺乏产业基础和配套，工业基础薄弱，在这样的地方突击搞工业化难度很大

◆两个集中区从政策高地到发展洼地，在没有产业基础的地方，超出承受能力发展集中区，脱离了实际

文/《瞭望》新闻周刊记者?汪延?杨玉华?姜刚

　　位于安徽省池州市贵池区的安徽省江南产业集中区，年开建至今已近十年。近日，《瞭望》新闻周刊记者在此看到，偌大的集中区内，稀稀拉拉建了部分厂房，大面积闲置土地上杂草丛生。

　　集中区的被征地农民李得华告诉记者，以为政府开发了个“盼头大”的项目，能像当初征地时承诺的那样，以后在家门口就有饭吃了。可十年过去了，地没了，家门口的厂房没建起来，就业也没着落。

　　位于芜湖市鸠江区的安徽省江北产业集中区情况类似。站在该区产业孵化园的四层楼上，目之所及是大片荒草地和水塘。

　　隔江相望的一南一北两个产业集中区，原本是为高规格承接产业转移而设立，选址于粮仓沃野，匆匆上马，最终运转维艰，土地厂房闲置，部分项目烂尾，深陷生存困境。

　　国家示范先锋缘何沦为大面积土地闲置、负债百亿的“烂摊子”？

粮仓上圈地搞工业

　　江南集中区所在地是长江冲积平原，有“江南粮仓”之称，当时规划面积近30万亩，建设之初一次性预征了5万亩土地。“已经用了2.4万亩地，但用的里面有不少地还空着。”据介绍，江南集中区的土地是先征后批，按照原国家土地督察南京局的意见，是不能预征土地的，“但已经从农民手里把地拿来了，不能还回去也不能荒着，一部分地只好让农民继续耕种着。”

　　记者看到，在已用土地上建了一排排厂房，但大量厂房空无一人。上述负责人说，现在集中区获批的建设用地约0亩，商务用地约亩，“还有上万亩土地空着。”

　　江北产业集中区管委会工作人员告诉记者，该区从老百姓手里征收了3.3万多亩地，征而未批的占到一半左右。有用地指标时就用，没有指标时老百姓就先种着。“两个集中区所在地原是大片良田，种一季水稻一亩能收千余斤。”集中区的被征地农民说，十年下来，上万亩良田荒废的粮食损失就达上亿斤。

　　记者了解到，当初，设立江南、江北产业集中区的定位是皖江城市带承接产业转移示范区“先锋”，高起点承接沿海地区和国外产业转移，旨在打造示范中的“示范”。可是，在两个集中区，记者并没有见到示范产业，多是一些“小、散、杂”的企业，还不乏烂尾项目。

　　江北集中区注册企业近家，其中工业企业23家，规上企业8家。记者走访发现，正常生产且有一定规模的企业仅三四家，这也是集中区一直对外宣传的几家“盆景”企业。一位干部说，一些注册企业实际是开票企业，实体在外，为了享受税收减免在此注册，“这些企业像候鸟一样，享受完政策就走人。”

　　“当初集中区并没有想清楚发展什么产业，就着急上马先把厂房盖起来；后期这里来个铝材厂，那里来个纺织厂，产业发展分散、杂乱。”江南产业集中区相关负责人说。由于企业小散乱，去年江南集中区工业企业税收仅多万元，基本上都是小微企业贡献的。

负债超百亿陷生存泥沼

　　“我们集中区从征地拆迁到基础设施建设，投下去亿元，形成了巨额债务。”江北产业集中区管委会工作人员说，这几年逐步消化，截至今年一季度末，还有46亿元债务。

　　江南集中区债务更多。江南产业集中区相关负责人说，该区债务80多亿元，其中政府债务51亿元，每年仅支付利息就达1.7亿元，这三年是集中区最困难的时期。

　　前几年税收优惠加上缺乏产业，集中区收入有限，债务偿还主要靠中央财政补贴，如今财政补贴即将到期。江南产业集中区管委会某负责人说，前几年中央和省级财政一年补贴5亿元，年起减至3亿元，随后每年退坡0万元，今年是1.2亿元，还不够支付债务利息。“目前的税收还不足以养活自己，另外还要付工程款，资金压力巨大。”

　　面对集中区的债务负担，池州市相关负责人表示，当地是吃饭财政、转移支付财政，年收入仅亿元，支出已达亿元，无力负担集中区的债务。

新华社图

决策变化快?基层难落实

　　事中无考虑，产业布局“随意”。多位集中区干部说，集中区定位省级直管时，大家都期望上级会宏观布局和引导产业，但实际并没有。年，两个集中区行政管理体制从省级直管调整为“省市共建、以市为主”后，无产业基础、配套优势的集中区产业发展更难定位，最后只能“捡到篮子里都是菜”。

　　事后无补救，老百姓失望。集中区多位失地农民说，当初政府承诺集中区会引进很多工厂、会有家门口就业，但现在正常生产的企业没多少，一些失地农民找不到工作。

　　受访基层干部表示，两个集中区发展受困，还在于决策变化太快，让基层无所适从。原本集中区为省级直管，不少企业是冲着这个金字招牌来的，没想到一年多后改为“省市共建、以市为主”，企业觉得政策稳定性差，有的干脆就不投资了。

　　管理体制的变动还造成集中区政策含金量缩水。集中区一位干部说，省级直管时，集中区用地计划单列，每年有亩的农用地转为建设用地指标；体制调整后，用地指标由集中区和市里统筹，指标锐减到每年亩或亩。

　　配套政策缺乏也让集中区“心有余而力不足”。集中区干部反映，作为派驻单位他们没有行政资源、社会资源，医院等产业配套都难。

协同施策助力脱困

决策失误需担责

　5月18日，媒体曝光吉林省吉林市投资3亿建的客运站，因地理位置较偏远，也没有公交线路等配套设施，导致乘客和车辆不愿去，仅有几趟省外车辆仍在运行。目前，当地另投10亿新建客运站。

　　无独有偶。江西赣州年立项建设的钟塔主题公园，日前以停建的方式宣告计划失败。该项目已累计投入4.5亿元，年收入却仅有30万元。

　　这些耗资数亿的民生工程，由于决策失误而成为了“闹心工程”。近年来，此类现象在全国各地屡见不鲜。

　　决策失误造成巨大损失，自然令公众痛心，因为损失的是公众的血汗钱。但现实中，却几乎没有谁被追究行政责任，更别说承担法律责任。

　　从以往情况来看，不论领导干部决策失误造成多大的损失，往往一句“好心办坏事”评价，或轻描淡写的一句“交学费”，便将所有责任轻而易举地抹去，至于那些带有领导班子集体性质的决策失误，“法不责众”更是挡箭牌。

　　公共服务设施的规划和建设是一门专业性很强的科学。然而，长期以来，有些地方在这方面缺乏一套科学有效的决策机制。

　　在项目建设中，有些地方在缺乏准确全面信息、没有经过专家咨询和论证的情况下，由“一把手”拍脑袋决定，主观随意性大。同时，在现行决策机制中，决策及相关信息的垄断，民意处在被架空的境地，无法被纳入决策框架，以致公众对决策的过程、内容知之甚少，监督无从谈起。

　　更主要的是，有些地方缺乏有威慑力的决策失误责任追究，久而久之，一些领导干部对决策缺乏足够的戒心，对一些新建项目说停建就停建，公路刚开通就被“开膛破肚”，而且“大手笔”越来越大，热衷于“中国第一”、“亚洲之最”、“世界最高”等大项目，越是如此，决策失误的风险和损失越大。

　　将钱“用在刀刃上”，是起码的财政伦理。决策者不但需要为决策失误承担风险，而且应把决策效益列入绩效考核的重要内容。

　　责任追究是避免决策失误不可或缺的手段。没有问责，决策失误就不会停止，无人担责就必将继续。因此，有必要给决策者戴上决策失误问责的“紧箍咒”，让决策者为自己的决策失误“买单”，使那些决策班子或个人，在决策时慎之又慎，以增强他们决策时的责任心，降低决策失误的产生率。

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旧城改造成烂尾，部门踢皮球拆迁户7年无家可归

◆一个无实力无经验的开发商如何能“中标”旧城改造项目？为何旧城改造优惠政策能长时间充当违建“护身符”？

原题《旧城改造“五证”皆无成烂尾部门“踢皮球”拆迁户7年无家可归！》

新华社记者丨冯大鹏

　　河南平顶山煤矿机械厂退休职工靳武成怎么也没想到，充满喜悦与期待的老旧小区改造工程竟然烂尾，从拆迁至今已过去7年，年迈的他无家可归。

　　“新华视点”记者调查发现，河南平顶山一惠民安置小区在未取得相关手续的情况下，于年以“旧城改造”的名义开工建设，目前两栋安置楼主体完工但“五证”皆无，开发商资金链断裂后项目停滞。年该项目陷入烂尾，拆迁群众多年生活困顿，向有关部门反映情况却频遭“踢皮球”。

有的拆迁户租房7年，有的依然住在拆得千疮百孔的老房子里

　　平顶山南环路与光明路交叉口，坐落着一个名为绿馨花苑的楼盘。该楼盘是平顶山华众房地产公司和平顶山煤矿机械厂联合开发的项目，主要改造机械厂老旧生活区。

　　材料显示，绿馨花苑项目占地33．5亩，共规划4栋楼。2号楼和3号楼是安置房，共计套，其中套用于安置机械厂拆迁户。

　　记者近日在绿馨花苑看到，2号和3号楼已封顶，窗户只有框架没有玻璃，楼盘连接处裸露着锈迹斑斑的钢筋。商品房4号楼位置是一个大水坑，规划的1号楼位置上，5栋老楼尚未拆除，但已被砸得千疮百孔，大部分的窗户、门被砸掉，水电设施被拆除。

　　靳武成告诉记者，年，他跟华众签订拆迁协议，约定18个月交房。可是7年了房子还没拿到，过渡安置费也40个月没发了。

　　退休职工闫平在拆迁启动后只能外出租房，日前因交不起房租又搬回了老房子。闫平说：“我现在靠每个月多元的退休工资生活，租房要花去将近一半的钱，已经前前后后搬了4次家。”

　　据统计，目前还有91户因不同意拆迁而未签合同的职工和多户因各种原因返迁的职工，仍住在还未完全拆除的破败老房子里。

　　一直住在老房子里的80多岁退休职工郑孝松，用手指轻轻一划，早已爆裂的墙皮纷纷脱落。他说，已有30多名退休职工没等住进安置房就已离世。

　　市民彭书生年在绿馨花苑买了一套商品房，原定年交房，但目前连开发商都找不到了。据了解，与彭书生有共同遭遇的共有户市民，涉及资金近万元。

旧城改造项目竟“五证”皆无

　　按规定，房地产开发必须办齐国有土地使用证、建设工程施工许可证、商品房销售（预售）许可证等“五证”，但是绿馨花苑一直“五证”皆无。

　　据群众反映，年10月，未经公开招标，时任平顶山煤矿机械厂董事长钟东虎将住房改造项目交给华众，双方签订《联合开发生活区框架协议》。

　　根据《平顶山市城市建成区村庄开发改造和旧城改造联席会议办公室文件》（平城改办4号），机械厂生活区改造项目符合旧城改造范围，可享受“边建设边办理相关手续”优惠政策。

　　但是，时至今日，绿馨花苑没有取得任何一个证。平顶山市国土局湛河分局一负责人说，绿馨花苑一直没有国有土地使用证，国土部门于年将该宗土地挂牌出让，“公示期间，没任何企业参与竞拍，土地流拍。”

　　住建部门也没能让华众停止施工。平顶山市住建局监管科负责人说：“考虑到是旧城改造项目，对无证施工行为我们要先‘服务’好，由监管人员上门宣讲法律法规后，年6月和年3月两次发出责令停工通知，可是没用。”

　　此外，据调查，华众还违法将安置房作为商品房公开发售，甚至“一房多卖”欺骗购房者。平顶山市房地产监察大队负责人表示，年巡查时发现华众涉嫌违法预售，但直到年才陆续收集到相关证据。房管局于年、年对华众违法预售行为进行3次处罚，每次罚款5．8万元。但华众面对处罚“不以为意”，既没退群众购房款，也没缴纳罚款。

　　年2月，华众资金链断裂，项目烂尾，业主改善居住条件的愿望落空。

　　华众副总经理张棕博说，《联合开发生活区框架协议》签订后，约定“由平顶山煤矿机械厂担保，华众作为主体进行贷款”，因煤矿机械厂没履行担保承诺，华众资金链断裂。

　　平顶山煤矿机械厂工作人员高明柱告诉记者，机械厂只负责配合拆迁，并不存在担保约定或协议，“当时考虑到拆迁户无家可归实在可怜，就打报告请求为华众担保贷款，但被上级公司否决。”

　　据了解，华众注册资金只有万元，公司实际控制人王少华初入地产行业，在平顶山的两个房地产项目都是旧城改造项目，目前均烂尾。

　　一个无实力无经验的开发商如何能“中标”旧城改造项目？为何旧城改造优惠政策能长时间充当违建“护身符”？湛河区负责联系绿馨花苑的政府党组成员连超称：自己接手这项工作时间短，不掌握当时情况。

业主多方维权遭“踢皮球”

　　饱受拆迁之苦的群众持续多年维权，但至今毫无结果。

　　业主皮曼丽曾多次向街道办、区、市、省等有关部门反映情况。年12月，看到拆迁进度缓慢，皮曼丽给平顶山市和湛河区两级政府写信，质疑华众的开发能力，呼吁由政府来主导这个旧城改造项目。年4月和年3月，皮曼丽两次给平顶山市政府领导写信，对基层政府办公效率提出质疑，希望政府真正担当起责任。年，楼盘烂尾后，皮曼丽继续向政府求助。

　　“街道办把问题推给区里，区里推给市里，市里又推回区里，我们像皮球一样被踢来踢去。”皮曼丽说。

　　年8月，平顶山一位副市长批示：“请有关部门做好职工过渡安置和项目后续建设工作。”年4月，问题仍不见进展，40多户业主继续反映情况。

　　平顶山市问题楼盘化解工作领导小组办公室主任彭涛表示，自年12月开始，平顶山市调节配置房地产资源，让市场淘汰实力小、违规多的企业。他介绍，年4月绿馨花苑清算工作启动，目前已结束。“未来，华众如果能找到合作人则继续开发，如果找不到就清算退出，让有实力、有信誉的企业接盘。”

选稿/李群

编辑/许晶晶

审稿/石雅亮